王勇 劉艷芳 彭云輝

國(guó)信國(guó)際工程咨詢集團(tuán)股份有限公司 

本文已在《中國(guó)工程咨詢》2024年12期發(fā)表    

摘要：政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制確定了國(guó)內(nèi)PPP模式運(yùn)用的新框架，對(duì)于地方財(cái)政支出責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)控制進(jìn)行了系統(tǒng)化安排。這種做法在化債大背景不僅必要，更是將PPP模式回歸到市場(chǎng)化這一初心。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，基礎(chǔ)社會(huì)和公共服務(wù)供給與時(shí)俱進(jìn)是必然要求，但負(fù)債率高企嚴(yán)重制約了地方財(cái)政的投入能力，擴(kuò)大供給能力有必要有效激發(fā)社會(huì)資本的積極性。本文根據(jù)投資回報(bào)能力不同分析了六種代表性情形，并通過(guò)論證得出：前兩種情形完全適應(yīng)新機(jī)制下對(duì)于地方財(cái)政支出責(zé)任的相關(guān)要求，第三種情形則必須借助投資補(bǔ)助等形式。新機(jī)制的嚴(yán)約束適應(yīng)當(dāng)前形勢(shì)，但有必要依照風(fēng)險(xiǎn)防控的基本理念，進(jìn)行前瞻性研究，逐步探索并拓寬適用情形。

一、基本概念

    財(cái)政支出對(duì)于PPP項(xiàng)目實(shí)施具有重大意義，這是由PPP項(xiàng)目自身具備的公益性和經(jīng)營(yíng)性復(fù)合特征所決定的。PPP項(xiàng)目屬于政府和企業(yè)合作范疇，處于政府投資和市場(chǎng)化投資之間的過(guò)渡地帶。一般來(lái)說(shuō)，絕大多數(shù)領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展會(huì)經(jīng)歷一個(gè)市場(chǎng)化程度逐步升高的過(guò)程。以電源建設(shè)為例，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期完全由政府負(fù)責(zé)，改革開(kāi)放后由于供電嚴(yán)重不足采用特許經(jīng)營(yíng)，隨著國(guó)內(nèi)用電市場(chǎng)逐步成熟最終完全實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化。

    通常PPP項(xiàng)目收入來(lái)源主要是使用者付費(fèi)和政府付費(fèi)，而市場(chǎng)化程度決定了項(xiàng)目收入來(lái)源構(gòu)成比例結(jié)構(gòu)。公益屬性強(qiáng)，市場(chǎng)化程度低，即項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)屬性低，使用者付費(fèi)規(guī)模偏低，項(xiàng)目收入來(lái)源則側(cè)重于政府付費(fèi)。對(duì)于特定的PPP項(xiàng)目，財(cái)政支出責(zé)任主要涵蓋建設(shè)投資補(bǔ)助和運(yùn)營(yíng)支出補(bǔ)貼兩個(gè)領(lǐng)域。國(guó)際上不同國(guó)家實(shí)踐存在明顯差異，英國(guó)等國(guó)家重視政府付費(fèi)發(fā)揮的作用，利用政府付費(fèi)增強(qiáng)PPP模式可行性；法國(guó)等國(guó)家則鼓勵(lì)社會(huì)資本方的經(jīng)營(yíng)創(chuàng)新積極性，采用特許經(jīng)營(yíng)方式發(fā)掘使用者的付費(fèi)收入。這兩種模式各有所長(zhǎng)，“英國(guó)模式”靈活性強(qiáng)，政府更容易發(fā)揮主導(dǎo)作用，特別有利于經(jīng)營(yíng)屬性偏弱的PPP項(xiàng)目培育和轉(zhuǎn)化；“法國(guó)模式”政府和社會(huì)資本方邊界清晰，對(duì)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)屬性要求高，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目市場(chǎng)化培育周期長(zhǎng)，較長(zhǎng)的培育周期與基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)需求存在一定的時(shí)間落差，易導(dǎo)致在基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化程度較低階段政府投資責(zé)任偏重，尤其不利于政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)偏高時(shí)期正?；A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目實(shí)施。

二、新機(jī)制關(guān)于財(cái)政支出責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)防控系統(tǒng)化安排

    新機(jī)制對(duì)財(cái)政支出責(zé)任進(jìn)行了嚴(yán)格的風(fēng)險(xiǎn)控制，形成了一個(gè)較為健全的控制體系，根本目的在于遏制觸及隱性債務(wù)紅線。

（一）控制對(duì)象

    新機(jī)制明確“政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目應(yīng)聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目，明確收費(fèi)渠道和方式，項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)收入能夠覆蓋建設(shè)投資和運(yùn)營(yíng)成本、具備一定投資回報(bào)”。此提法的目的是將PPP項(xiàng)目聚焦在使用者付費(fèi)項(xiàng)目范疇，且項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)收入能夠覆蓋建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本。在實(shí)踐中，項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)收入的來(lái)源是多元化的，包括使用者付費(fèi)、政府付費(fèi)和其它收入。值得注意的是，由于該提法并未采用禁止性描述，即未嚴(yán)格限定非使用者付費(fèi)項(xiàng)目能否適用PPP模式，這就有可能導(dǎo)致能夠獲取政府付費(fèi)和其它收入的非使用者付費(fèi)項(xiàng)目能否采用PPP模式成為政策難點(diǎn)。

（二）基本理念

    新機(jī)制對(duì)地方財(cái)政支出責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)防控理念是“不因采用政府和社會(huì)資本合作模式額外新增地方財(cái)政未來(lái)支出責(zé)任”。這個(gè)提法內(nèi)涵很豐富，有兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)需要厘清：一是關(guān)于新增地方財(cái)政未來(lái)支出責(zé)任的理解，常規(guī)而言實(shí)施公益性項(xiàng)目通常會(huì)增加地方財(cái)政支出責(zé)任；二是對(duì)額外新增的理解，這個(gè)額外的比較基準(zhǔn)應(yīng)是投資主體為政府時(shí)項(xiàng)目實(shí)施產(chǎn)生的支出責(zé)任。

    準(zhǔn)確把握這一理念具有重要的價(jià)值，新機(jī)制基于這一理念提出的實(shí)際控制措施更加嚴(yán)格，導(dǎo)致對(duì)照這一理念可行的項(xiàng)目卻由于嚴(yán)格的控制規(guī)則實(shí)際上不可行。這種做法在嚴(yán)控政府債務(wù)背景下具有一定合理性，但如果作為長(zhǎng)效機(jī)制則可能會(huì)抑制PPP模式基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的創(chuàng)新應(yīng)用。

（三）邊界紅線

    新機(jī)制清晰地界定了PPP項(xiàng)目關(guān)于財(cái)政支出責(zé)任的控制紅線，即“嚴(yán)防新增地方政府隱性債務(wù)”，不能由于采用PPP模式增加了政府隱性債務(wù)。政府關(guān)于PPP項(xiàng)目的財(cái)政支出責(zé)任邊界清晰，不承擔(dān)由于或有事項(xiàng)造成的財(cái)政支出風(fēng)險(xiǎn)。

（四）防控思路

    新機(jī)制采用分階段控制方式，建設(shè)階段形成的建設(shè)成本只能通過(guò)使用者付費(fèi)、其它收入及政府投資支持等方式予以覆蓋，政府付費(fèi)只能按規(guī)定補(bǔ)貼運(yùn)營(yíng)而不能補(bǔ)貼建設(shè)成本，這樣就避免了政府付費(fèi)用于可用性付費(fèi)，避免了在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程中政府付費(fèi)責(zé)任的放大，從而杜絕了社會(huì)資本方經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)傳遞至政府。

（五）控制規(guī)則

    新機(jī)制通過(guò)負(fù)面清單方式明確控制規(guī)則，即“不得通過(guò)可行性缺口補(bǔ)助、承諾保底收益率、可用性付費(fèi)等任何方式，使用財(cái)政資金彌補(bǔ)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本”。在實(shí)踐中，可行性缺口補(bǔ)助本意在于防止社會(huì)資本由于開(kāi)展公益性項(xiàng)目而承受過(guò)大的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，但實(shí)際操作過(guò)程中該做法產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)兜底效應(yīng)，部分社會(huì)資本利用專業(yè)信息不對(duì)稱的優(yōu)勢(shì)不恰當(dāng)?shù)貙㈨?xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移至政府，增加了財(cái)政支出責(zé)任。

三、不同情形下財(cái)政支出責(zé)任與可行性對(duì)比分析

    必須看到，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，多種因素需要適時(shí)開(kāi)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。人民群眾需求熱點(diǎn)轉(zhuǎn)變需要完善和提出支撐新需求的基礎(chǔ)設(shè)施，2023年國(guó)內(nèi)文化旅游消費(fèi)井噴需要提升旅游設(shè)施承載力；人工智能技術(shù)出現(xiàn)突破，需要算力、數(shù)據(jù)中心等基礎(chǔ)設(shè)施的支持。此外城市更新、鄉(xiāng)村振興以及新質(zhì)生產(chǎn)力打造等諸多領(lǐng)域均須適時(shí)開(kāi)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這些基礎(chǔ)設(shè)施具有顯著的公益性，屬于政府投資支持范疇，需要地方財(cái)政予支持。但同時(shí)部分基礎(chǔ)設(shè)施具備一定的經(jīng)營(yíng)屬性，隨著市場(chǎng)化程度逐步深入，可以運(yùn)用PPP模式投資和建設(shè)。有必要站在財(cái)政支出責(zé)任角度，結(jié)合經(jīng)營(yíng)屬性，探討項(xiàng)目可行性。

（一）財(cái)政支出責(zé)任情形劃分

    依照項(xiàng)目的市場(chǎng)化程度即經(jīng)營(yíng)屬性，基于項(xiàng)目投資回報(bào)能力，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目運(yùn)用PPP模式劃分六種情形（見(jiàn)表1）。

表1 基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目運(yùn)用PPP模式的六種情形

（二）不同情形下財(cái)政支出風(fēng)險(xiǎn)解析

    基于以上六種情形，根據(jù)其投資回報(bào)能力，可以從可行性缺口、財(cái)政支出責(zé)任和投資風(fēng)險(xiǎn)敞口三個(gè)維度進(jìn)行解析（見(jiàn)表2）。

表2 六種不同情形下的財(cái)政支出風(fēng)險(xiǎn)解析

（三）新機(jī)制下PPP模式可行性探討

    1.對(duì)于情形一和情形二，PPP項(xiàng)目實(shí)施對(duì)于財(cái)務(wù)支出責(zé)任不構(gòu)成風(fēng)險(xiǎn)，不存在可行性缺口，項(xiàng)目運(yùn)用PPP模式具備可行性。

    2.對(duì)于情形三，由于經(jīng)營(yíng)收入可以覆蓋運(yùn)營(yíng)成本，社會(huì)資本的風(fēng)險(xiǎn)敞口是建設(shè)成本回收存在部分缺口以及投資收益。對(duì)于財(cái)政支出責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)防控比較復(fù)雜，這種情形不會(huì)在運(yùn)營(yíng)期增加財(cái)政支出責(zé)任，不會(huì)演化成為隱性債務(wù)。但建設(shè)成本確實(shí)需要政府予以支持，投資收益需要通過(guò)經(jīng)營(yíng)創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)。對(duì)于這類情形，新機(jī)制政策體系創(chuàng)新需要進(jìn)一步強(qiáng)化，鼓勵(lì)開(kāi)展模式、技術(shù)、資源等方面的創(chuàng)新。

    3.對(duì)于情形四，雖然具有一定經(jīng)營(yíng)屬性，但由于運(yùn)營(yíng)成本回收存在一定缺口，建設(shè)成本和投資收益更是無(wú)法彌補(bǔ)。在新機(jī)制下運(yùn)用PPP模式存在很大困難，需要具備經(jīng)營(yíng)創(chuàng)新收入、政府投資支持等條件。在實(shí)踐中具有這類特征的項(xiàng)目并不少，完全采用政府投資方式給地方財(cái)政也帶來(lái)很大壓力。更為重要的是，如果對(duì)照新機(jī)制關(guān)于財(cái)政支出責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)防控基本理念，這類情形運(yùn)用PPP模式存在一定空間，因此該情形是否能夠運(yùn)用PPP模式需要未來(lái)政策持續(xù)優(yōu)化。

4.對(duì)于情形五和情形六，由于可行性缺口極大，在項(xiàng)目實(shí)踐中很難彌補(bǔ)建設(shè)，采用政府投資模式相對(duì)更好，且財(cái)政支出責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)更容易控制。

四、新機(jī)制下財(cái)政支出責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)控制進(jìn)一步優(yōu)化探討

    新機(jī)制貫徹了從嚴(yán)控制的理念，在當(dāng)前國(guó)內(nèi)化解政府債務(wù)的背景下確實(shí)相當(dāng)必要，可有效防止由于采用PPP模式增加政府隱性債務(wù)。但是，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護(hù)需要與時(shí)俱進(jìn)。在政府投資嚴(yán)重受限的情況下，回歸基礎(chǔ)設(shè)施投資市場(chǎng)化這條主線應(yīng)是新機(jī)制政策進(jìn)一步優(yōu)化的應(yīng)有之義。

（一）回歸初心，引導(dǎo)PPP模式走上健康發(fā)展軌道

    PPP模式產(chǎn)生巨大非議，直接原因是通過(guò)可行性缺口補(bǔ)助、可用性付費(fèi)等機(jī)制放大了地方財(cái)政支出風(fēng)險(xiǎn)，觸及了隱性債務(wù)紅線，根本原因在于PPP模式在實(shí)踐中成為一個(gè)保增長(zhǎng)的工具。不少地方政府為了追求政績(jī)，將PPP模式作為啟動(dòng)固定資產(chǎn)投資的工具，借助財(cái)承監(jiān)管制度蘊(yùn)含的信用背書(shū)，過(guò)濫過(guò)快實(shí)施PPP項(xiàng)目。在此過(guò)程中，不少社會(huì)資本通過(guò)可行性補(bǔ)助等機(jī)制，利用專業(yè)信息不對(duì)稱，在一些不良咨詢機(jī)構(gòu)助力下，不恰當(dāng)?shù)貙⑼顿Y風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移至地方政府。

    PPP模式產(chǎn)生與興起是一個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然現(xiàn)象，本質(zhì)上是通過(guò)市場(chǎng)化機(jī)制提升基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給能力。盡管政府機(jī)構(gòu)和國(guó)有企業(yè)完全可以承擔(dān)這一角色，但由于預(yù)算軟約束，導(dǎo)致其公益服務(wù)創(chuàng)新激勵(lì)不足且成本偏高。PPP模式作為一組權(quán)利義務(wù)邊界清晰的合同安排，在很大程度上可以有效控制雙方的權(quán)利義務(wù)邊界。新機(jī)制以特許經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)架構(gòu)，回歸經(jīng)營(yíng)屬性，可以通過(guò)市場(chǎng)化的激勵(lì)機(jī)制，切實(shí)發(fā)揮社會(huì)資本作用，從而不斷推進(jìn)國(guó)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施公益服務(wù)的市場(chǎng)化。

（二）建立比較基準(zhǔn)，逐步拓寬新機(jī)制下PPP模式運(yùn)用創(chuàng)新空間

    新機(jī)制將“不因采用政府和社會(huì)資本合作模式額外新增地方財(cái)政未來(lái)支出責(zé)任”作為風(fēng)控的基本理念?；谶@一理念，六種情形均有可能運(yùn)用PPP模式。這是因?yàn)榧词菇?jīng)營(yíng)屬性相對(duì)較弱，但若能有效激發(fā)社會(huì)資本的創(chuàng)新意識(shí)，實(shí)現(xiàn)“專業(yè)的人干專業(yè)的事”，開(kāi)源降本增效，相對(duì)于政府機(jī)構(gòu)和國(guó)有企業(yè)預(yù)算軟約束，尤其是在全社會(huì)融資成本快速下降的背景下還是可以降低地方財(cái)政支出責(zé)任。但是，新機(jī)制為了切實(shí)有效防控隱性債務(wù)，具體防控措施客觀上大大收縮了PPP模式運(yùn)用空間，僅情形一和情形二適用，情形三則需要獲取投資補(bǔ)助等才能適用。

    這種做法在化債大背景下是必要的，但隨著化債工作逐步取得進(jìn)展，可以探索通過(guò)市場(chǎng)化機(jī)制增強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有必要基于這個(gè)理念，深入理解“額外”的準(zhǔn)確內(nèi)涵，建立比較基準(zhǔn)，形成一個(gè)可操作的防火墻，拓寬PPP模式運(yùn)用的創(chuàng)新空間。

（三）建立常態(tài)化支持機(jī)制，引導(dǎo)和增強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目市場(chǎng)化進(jìn)程

    當(dāng)前國(guó)內(nèi)地方政府普遍債務(wù)水平偏高，尤其是基層政府，不少地方財(cái)力能夠維持日常運(yùn)轉(zhuǎn)實(shí)屬不易，無(wú)力或難以開(kāi)展基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)以及維護(hù)。但是，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與人民群眾需求變化，以及基礎(chǔ)設(shè)施更新等，地方政府需要開(kāi)展必要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與維護(hù)。在這種情況下，盡可能運(yùn)用市場(chǎng)化機(jī)制促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是一項(xiàng)必然選擇，有必要建立常態(tài)化支持機(jī)制，可以由中央財(cái)政設(shè)立專項(xiàng)支持計(jì)劃，通過(guò)投資補(bǔ)助形式，重點(diǎn)鼓勵(lì)新模式、新技術(shù)、新工藝、新材料等創(chuàng)新，從而增強(qiáng)PPP模式可行性。